政府工作報告法治解讀
● 取消高速公路省界收費站、實行ETC收費等舉措，能夠減少收費工作人員數量，降低高速公路運營成本，提高高速公路通行效率，減少交通擁堵，節約能源促進環保
● 取消或降低一批鐵路、港口收費的意義在于，不會因為基礎設施成本過高導致經濟競爭力下降，進一步釋放改革紅利。可以降低物流成本和商品流通環節總成本，降低整個經濟運行成本
● 深化收費公路制度改革需要從兩方面進行：一方面是做減法，持續降低公路收費負擔，向管理要效益，而不是靠收費搞創收；另一方面是做加法，我國汽車保有量越來越多，公路交通運輸已經成為國民經濟、商品流通重要環節，要嚴格執行道路交通法律法規，大幅度提升執法效率，加大違法成本
2018年5月，國務院常務會議作出推動取消高速公路省界收費站的決策部署。2018年年底，江蘇、山東、重慶和四川作為第一批試點省份，率先在全國取消了15個高速公路省界收費站。
2019年將抓重點區域和省份，取消京津冀、長三角地區以及東北、西南地區重點省份的省界高速公路收費站，2020年落實要求基本實現取消省界收費站的目標。
今年政府工作報告提出兩年內基本取消全國高速公路省界收費站，對改變省際市場分割現象，建立全國統一市場，促進消費將起到很大的作用。
2019年政府工作報告指出，深化收費公路制度改革，推動降低過路過橋費用，治理對客貨運車輛不合理審批和亂收費、亂罰款。兩年內基本取消全國高速公路省界收費站，實現不停車快捷收費，減少擁堵、便利群眾。取消或降低一批鐵路、港口收費。
上述內容受到社會各界普遍關注。《法制日報》記者就此采訪了業內有關專家。
省界收費站將取消
提高車輛通行效率
2018年5月，國務院常務會議作出推動取消高速公路省界收費站的決策部署。2018年年底，江蘇、山東、重慶和四川作為第一批試點省份，率先在全國取消了15個高速公路省界收費站。
在今年兩會“部長通道”采訪中，交通運輸部部長李小鵬就“高速公路取消跨省收費站”問題回答記者提問時稱，“我國高速公路采取分段建設的方式，過去各省依法設立省界收費站，現在看來在運行效率和運行體驗方面都帶來影響。”“我們在去年進行了試點，年底取消了江蘇和山東、四川和重慶之間的15個省界收費站，效果良好。2019年將抓重點區域和省份，取消京津冀、長三角地區以及東北、西南地區重點省份的省界高速公路收費站，2020年落實要求基本實現取消省界收費站的目標。”
據了解，取消高速公路省界收費站后，原有正線路面收費設施將逐步拆除，車輛在省界可以不停車直接通行，不再需要停車交卡和領卡，將大幅減少通行時間，顯著提高通行效率。其中，ETC車輛仍然可以不停車駛入和離開高速公路，并自動完成交費；非ETC車輛駛入高速公路時還需要在入口收費站領取通行卡，駛出高速公路時在出口收費站交還通行卡并交納全路程通行費。為進一步提升通行效率，促進節能環保，鼓勵車輛通過安裝使用ETC快速通行高速公路。
交通運輸部管理干部學院政法教學部主任張柱庭認為，取消高速公路省界收費站、實行ETC收費等舉措，能夠減少收費工作人員的數量，降低高速公路本身運營成本，提高高速公路通行效率，給人們提供快捷的服務，減少交通擁堵，節約能源促進環保。
上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡認為，取消高速公路省界收費站的做法意義重大。高速公路的擁堵一般容易發生在兩個地方，一是發生有交通事故的地點，二是高速公路省界收費站。當初，設立高速公路省界收費站是為了劃分省與省之間的物權、產權，因為我國高速公路的投資方式一般是以省為主。但設立高速公路省界收費站的一個前提是技術條件不夠，而在現有的技術條件下，通過其他方式也可以解決物權、產權界定的問題，高速公路省界收費站已沒有設立的必要。
“取消高速公路省界收費站對于提高路面通行效率非常有幫助。高速公路省界收費站不止是一個收費站，很大程度上已經成為了省和省之間行政區分、市場分割的象征，有些高速公路省界收費站還會設立檢查站，對于進入本省的外省車輛進行相應的檢查。因此，此次政府工作報告中提出兩年內基本取消全國高速公路省界收費站，對于改變省際市場分割現象，建立全國統一市場，促進消費將起到很大的作用。”傅蔚岡說。
北京大學法學院教授王錫鋅認為，取消高速公路省界收費站并不代表取消高速收費，而是實行ETC收費。我國現有的公路收費體制有其自身發展歷史，即采用特許方式引進社會資本建設公路基礎設施。現在完全取消高速收費還不現實，因為政府和社會資本關于公路基礎設施建設通常簽有合同。
“所以要在管理上下功夫，解決因為收費站導致的擁堵問題，取消高速公路省界收費站、實現快速收費就是非常積極務實的做法之一。但同時也要注意到，是不是ETC就能實現快速收費？有的高速公路上，ETC車道的車輛多了以后，ETC車道也會出現擁堵。因此，解決擁堵問題需要從多個方面努力。”王錫鋅說。
嚴格整治公路三亂
加大司機違法成本
“公路三亂”(亂設站卡、亂罰款、亂收費)過去一直受到人們詬病。
2017年，交通運輸部、公安部發出《關于印發規范公路治超執法專項整治行動工作方案的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》要求，各有關部門從嚴整治并堅決查處公路治超各類違法違規執法行為，加快健全預防與糾正機制，切實維護人民群眾合法權益。
“總體來看，對于車輛不合理收費的治理已歷經多年努力。早在八十年代，就對亂設站卡、亂罰款、亂收費現象進行了治理。經過多年努力，‘公路三亂’現象相比以前要好多了，但是治理任務仍然比較艱巨。”張柱庭說，“‘公路三亂’現象之所以存在，源于多重原因，其中制度不完善是一個重要原因。相關制度需要涵蓋車輛制造、銷售、改裝、運輸以及車輛使用、登記、管理等多個環節。在這些環節中，有些地方的相關制度還沒有完全覆蓋到位。例如，車輛登記存在制度不配套的問題；一些制造廠造的車不合格，出廠后在路面使用環節總是被要求檢查、檢驗。這類問題是制度本身的問題，而不是司機造成的。”
張柱庭認為，具體法規規章也有一定的問題。對于車輛管理來說，不同部門均圍繞車輛管理制定了相關法規規章，其中存在交叉問題，執法層面也存在多頭執法現象。過去，有的執法機構沒有足夠的執法經費，可能會把相關需求轉嫁到車輛罰款上。
“還有企業自身的原因，這涉及企業管理。現在，有些運輸企業對于車輛管理都采取簡單的承包制，在這種情況下，企業只收費不管理。社會上也出現了有些運輸企業向駕駛員收費的現象。另外，社會中介服務方面也存在問題，圍繞車輛管理總會伴隨一些收費服務行業，如保險、車輛檢測等，有些收費還不夠公開透明。”張柱庭說。
王錫鋅認為，“公路三亂”存在的主要原因是執法利益化。有些地方行政部門有權設立當地收費標準，所以對于國家已經有處罰標準的違章行為，有些地區會提高處罰幅度。這種執法行為的表現形式比較多，比如，車輛從某地經過，本不應收費卻被強制收費；行政處罰上有“一事不再罰”原則，但是對于有些超載車輛，在一個地方被罰了之后，經過另一個地方時又再次被處罰。這些執法行為本質上都是違反法定標準，創設不合理的標準去實施收費和處罰。
“我國道路交通執法隊伍比較龐大，財政撥款不夠，一些執法部門形成了特定的利益圈。當然，也要看到問題的另一個方面，如果是罰款標準本身就偏低應該怎么辦？行政執法中的一大問題就是象征性的執法導致行政執法的有效性不夠。道路交通執法不利是行政執法不利的一個縮影。有的城市城區道路禁止大貨車、柴油車行駛，如果違反規定也有相應處罰，但每天依然有一些大貨車、柴油車行駛。”王錫鋅說。
王錫鋅補充說，還有一個重要原因是違法成本太低。違法行為被發現是有概率的，當提高違法成本后，盡管違法行為被發現的概率不變，但執法威懾力會大幅度提高。所以，一方面要治理“公路三亂”，另一方面也要想辦法大幅度提高交通運輸違法違規行為的成本，有效遏制交通運輸違法違規行為的發生。
據了解，《通知》明確了“八項制度”：違法超限超載車輛未卸載到位不得放行；車貨總質量超過限定標準的違法統一由公安交管部門實施處罰；嚴格規范罰款處罰；罰款收繳分離；行政執法公示；執法過程全記錄；重大執法決定法制審核；運政人員不再單獨上路檢查貨運車輛。
“車輛運輸還是有必要進行收費，問題是怎么讓收費更合理，減少重復收費。解決這些問題需采取綜合治理的辦法，單靠一個環節、一個部門無法解決。綜合治理首先需要政府主導，此次政府工作報告已經發出明確信號；其次重在制度建設，從源頭上解決問題；再次，各個環節要同心協力，共同為減少車輛費用而努力。”張柱庭說，“如今，我國對于治理‘公路三亂’已積累了一些經驗。例如，去年推行的貨車年審、年檢和尾氣排放檢驗‘三檢合一’,減少了檢測環節，檢測費用也就降下來了。”
降低鐵路港口收費
不斷釋放改革紅利
今年兩會期間，全國人大代表、中國鐵路總公司黨組書記、總經理陸東福在接受媒體記者采訪時說，今年將深入挖潛，進一步積極降低規范鐵路企業收費。通過進一步清理鐵路貨運雜費、降低專用線代運營代維護服務收費、降低自備車檢修服務收費、主動下浮鐵路貨物運價等措施，預計年降費約70億元。
張柱庭認為，鐵路、港口收費的特點有以下幾點：第一，鐵路、港口收費屬于企業收費。鐵路、港口現在都是企業，國家對企業的收費制度管理起來會有難點。企業體現的是企業行為、市場行為，國家不能過多干預，否則就是管制企業的市場行為。第二，鐵路、港口都是國有企業，缺少競爭，其收費行為、價格服務行為，可能會出現兩個極端，要么在缺少競爭的情況下漲價，要么在管制后其價格可能低于成本。從表面上看，太低的價格對運輸對象、服務對象有利，但是最后必然會導致服務水平下降、安全隱患增加等問題，因為過低的價格維持不了企業的正常運轉。因此對于鐵路、港口的價格控制要把握好度，讓其能維持在一個合理的價格區間。
“合理降低鐵路、港口收費應該做到不亂收費，包括隨便提出收費標準，增加收費項目；收費必須反應其運營成本，使得價格在合理的區間運行。總之，鐵路、港口收費既要保障其正常運行，符合經濟規律，又要防止缺少競爭帶來的弊端。”張柱庭說。
“取消或降低一批鐵路、港口收費的意義就在于，不會因為基礎設施成本過高導致經濟競爭力下降。大部分的商品流通還得通過鐵路、公路、水路，如果運費過高，那么最終也會分攤到商品售出的價格之中，由消費者來買單。通過降低鐵路、港口收費，可以降低物流成本，降低商品流通環節的總成本，降低整個經濟運行的成本，最終呵護社會民生。鐵路、港口收費由于缺少市場競爭，單靠市場行為無法將收費降下來，只能靠政府來調控。鐵路、港口收取過高費用，不利于商品流通、創業創新。取消或降低一批鐵路、港口收費，實際上是進一步把改革紅利釋放出來。”王錫鋅說。
收費程序公開透明
收費政策須可持續
深化收費公路制度改革，法治是關鍵。
自2018年12月20日起，《公路法修正案(草案)》《收費公路管理條例(修訂草案)》《農村公路條例(征求意見稿)》在交通運輸部網站全文刊載，向社會開展為期1個月的公開征求意見。
據交通運輸部相關負責人介紹，近年來，隨著國家財稅體制、投融資體制等改革深入推進，收費公路發展的環境發生了深刻變化。面對新形勢，為貫徹落實中央關于“深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用”的部署要求，經深化研究，交通運輸部形成了《公路法修正案(草案)》《收費公路管理條例(修訂草案)》征求意見稿。意見稿基于“用路者付費、差別化負擔”的理念，創新收費公路制度，促進收費公路控規模、調結構、降成本、防風險、強監管、優服務，使公路事業發展能滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。
張柱庭認為，公路收費制度改革目前表現在兩個方面，一是降低收費標準，包括現在已經開始實施、將來還要大范圍實施的“差異化收費”，即在一些路段、時段收取不同費用；二是開通ETC車道，對購買ETC車道的車輛給予折扣。這些都是降低公路收費的基本舉措，也是近年來公路收費體制改革邁出的重要步伐，而且在試點地區已經初見成效。
“現在的問題是如何將這些好的政策在更大范圍內推廣，這需要對原有的法律法規進行修改完善。例如，現有《收費公路管理條例》中關于收費站設立的規定無法與取消高速公路省界收費站的舉措銜接。又如，現有《收費公路管理條例》中對于“差異化收費”的相關規定體現得不明顯，使得降低收費的依據不是很充分。此次政府工作報告中提出深化收費公路制度改革后，立法層面的腳步也將進一步加快。”張柱庭說。
傅蔚岡認為，對于深化收費公路制度改革而言，公路收費程序應該公開透明。現在有些公眾對公路收費的標準、流程存在不同意見，因此在制定收費政策的時候要保證公眾參與聽證，并且對收費定價的原因和討論過程、結果進行公開，這是深化收費公路制度改革非常重要的一點。另外，隨著新能源車的增加，公路收費會出現相應的新問題。我國現階段不收養路費，只收燃油費，很多汽油車在普通路面行使的費用是由燃油費承擔的。但是現在的新能源車不需要交稅，而且新能源車有各種各樣的補貼。這對燃油車有些不公平。
“如果以后新能源車適用范圍擴大，是不是也應該考慮設立相應的收費模式？公路的修建、養護都需要費用，一直有利于某一類車輛的收費政策缺乏可持續性，因此接下來應該考慮是否要對新能源車設立新的收費政策。”傅蔚岡說。
王錫鋅則認為，深化收費公路制度改革需要從兩個方面進行：一方面是做減法，持續降低公路收費負擔，這是改革的總體方向，逐步走向向管理要效益，而不是靠收費搞創收。不合理的收費堅決取消，降低物流、出行成本，合理的收費在一定程度內必須存在，但如何降低這部分收費，需要靠大數據、人工智能提高管理效率。
另一方面是做加法，我國汽車保有量越來越多，公路交通運輸已經成為國民經濟、商品流通最重要環節。要認識到我國進入汽車時代比較快，還沒有充分適應其規則，因此需要嚴格落實道路交通法律法規，強化執行，大幅度提升執法效率，加大違法成本，通過法治方式遏制道路交通領域的違法違規行為。
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