近年，中國民航發展取得巨大成就，當前正處于加快從航空運輸大國向航空運輸強國跨越的沖刺階段和高質量發展階段。2019年，中國民航完成運輸總周轉量1292.7億噸公里，連續15年位居世界第二。
然而，中國民航貨運發展長期滯后于客運，貨運規模與美國相比也存在較大差距。2019年，中國民航完成貨郵運輸量752.6萬噸，僅約為美國同期水平的60%。
客觀評價中國機場貨運功能體系現狀是科學制定相關政策的前提和依據。本文從中美比較、動態演變和“全國—機場群—樞紐”多層級多維度視角出發，分析了當前我國機場貨運功能體系發展面臨的主要特征和問題，同時結合目前貨運發展面臨的重大機遇，針對性提出相關政策建議，這對于“十四五”及未來一段時期內我國民航補齊貨運短板，實現高質量發展具有重要現實意義。
01
中國機場貨運功能評價
1.評價方法
為定量考察機場貨運功能，Gito Sugiyanto等人在2015年提出樞紐和支線機場貨運功能的評價指標——貨運比率(Freight Ratio, FR)，通過計算機場貨郵吞吐量與旅客吞吐量的比值FR(kg/人次)也可將機場分為四個類別：
(1)FR>100的機場為貨運專用機場;
(2)30
(3)FR<30的機場為客貨并舉型機場;
(4)FR值非常低的機場為客運專用機場。
參考Gito et al.(2015)，本文基于FR值對機場的貨運功能進行定量評價，同時將機場分為以下四類(見表1)：
表1 基于FR值的機場貨運功能分類
數據來源方面，美國機場貨運功能測算相關數據來源美國交通運輸統計局官方網站，樣本包括2019年所有定期航班的運輸機場合計437個。中國機場貨運功能測算相關數據(2009—2019年)來源于中國民用航空局官方網站，2019年我國境內運輸機場(不含香港、澳門和臺灣地區)共有238個，其中定期航班通航機場237個，本文剔除缺失數據后2019年樣本合計229個。
2.中美機場貨運功能現狀比較
基于FR值的機場分類看，2019年的數據顯示，美國擁有貨運專用機場25座、貨運優勢機場58座;相比之下，中國目前暫沒有貨運專用機場，貨運優勢機場僅有1座(上海浦東機場，FR=47.7)。
美國貨運專用機場和貨運優勢機場占全國的19.0%，而中國貨運專用機場和貨運優勢機場占全國僅為0.4%。總體而言，中國與美國在貨運專用機場和貨運優勢機場建設方面存在巨大差距。
表2 中國和美國機場FR值分段統計數量(2019)
通過考察2019年中國和美國機場FR值及位序，可以發現從國家層面看，美國建立起了相對完善的機場貨運功能體系，而中國機場貨運功能整體較弱，呈現“低水平、扁平化”發展態勢，尚未形成貨運功能體系，貨運功能集中在少數機場，發展不充分不均衡。
圖1 2019年中國和美國機場FR值及位序 3.中國機場貨運功能演變：2009-2019
全國層面
2009-2019年，我國機場FR值平均為16.3，貨運功能偏弱，客貨并舉的發展思路下仍然呈現出“重客輕貨”的客觀事實。此外，從時間趨勢上來看，我國機場FR值自2010年起保持下降態勢，從2010年的20.0下降到2019年的12.7，全國機場貨運功能逐年減弱，十年間下降超過三分之一。
圖2 中國機場FR值演變趨勢(2009-2019) 機場群層面
中國四大機場群是中國機場貨運發展的主要空間載體。2019年，長三角機場群、粵港澳大灣區機場群珠三角九市、京津冀機場群、成渝機場群分別完成貨郵吞吐量569.3萬噸、326.4萬噸、226.0萬噸、110.7萬噸，合計全國占比為72.1%。
2009-2019年，長三角機場群、粵港澳大灣區機場群珠三角九市、京津冀機場群、成渝機場群的FR值平均分別為30.0、24.9、19.2、12.7，中國四大機場群貨運功能呈現“東高西低、南高北低”的發展格局，僅有長三角機場群具有貨運優勢。
從時間趨勢上看，中國四大機場群貨運功能與全國機場貨運功能演變形勢基本吻合，FR值呈下降趨勢，機場群的貨運功能逐漸減弱。長三角機場群貨運自2014年開始，與客運發展相比不再具備優勢;目前，長三角機場群和粵港澳大灣區機場群珠三角九市貨運功能基本一致，FR值均為21.6左右。
圖3 中國四大機場群FR值演變趨勢(2009-2019)
樞紐層面
根據《2019年民航機場生產統計公報》，北京、上海和廣州三大城市機場貨郵吞吐量占全部境內機場貨郵吞吐量的46.5%，北京/首都、上海/浦東、廣州/白云三大樞紐形成了中國貨運發展的“雁陣模式”，其中上海/浦東為“頭雁”，貨運規模穩居全國第一。
從樞紐機場貨運功能來看，2009-2019年，上海/浦東、廣州/白云、北京/首都三大樞紐的FR值平均分別為62.1、26.6、21.2，總體呈現“東—高、南—中、北—低”的梯度發展格局，上海/浦東的貨運功能優勢最為明顯。
從時間趨勢來看，2009-2019年中國北京/首都、上海/浦東、廣州/白云三大樞紐FR值呈現分異特征。近年，隨著客運的快速發展，上海/浦東貨運優勢在下降，廣州/白云、北京/首都兩大樞紐體現出“客貨并舉”的穩定發展態勢，貨運功能基本保持在均值水平。
圖4 中國三大樞紐FR值演變趨勢(2009-2019)
02
中國機場貨運發展戰略機遇
1.政策環境逐步改善
“十二五”以來，我國航空貨郵運輸量年均增速為3.3%，遠低于旅客運輸量年均10.9%的增長速度。造成這些問題的原因很多，其中有國際航空貨運市場增長乏力的成分，也有行業航空貨運有效供給不足的問題。
為扭轉我國長期以來“重客輕貨”的發展局面，政策供給不斷加大，相關部門密集出臺多項民航貨運發展支持政策。政策供給的加大將持續改善中國機場貨運發展環境，可以預計“十四五”時期政策疊加效應將逐漸凸顯。
表3 近年民航貨運發展相關政策統計(各部門)
表4 近年民航貨運發展相關政策統計(民航局)
2.自貿區開放新格局
近日，國務院印發北京、湖南、安徽自由貿易試驗區總體方案和浙江自由貿易試驗區擴展區域方案。截至目前，從2013年在上海設立第一個自貿試驗區——中國(上海)自由貿易試驗區，我國已先后產生六批共21個自貿區，分布在全國21個省份，形成了多領域復合型綜合改革開放態勢。
自貿區的不斷推廣和擴容，不僅有利于推動形成全方位、多層次、多元化的開放合作格局，打造國際合作與競爭新優勢，也將為國際航空貨運帶來新的發展機遇。
表5 中國自貿區相關統計
3.現代物流體系加速構建
國家高度重視現代物流體系建設。2020年9月9日，習近平總書記在召開中央財經委員會第八次會議時指出，流通體系在國民經濟中發揮著基礎性作用，構建新發展格局，必須把建設現代流通體系作為一項重要戰略任務來抓。
會議強調，要統籌推進現代流通體系硬件和軟件建設;發展流通新技術新業態新模式;完善流通領域制度規范和標準;培育壯大具有國際競爭力的現代物流企業;最終，該現代流通體系將為構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局提供有力支撐。
體制機制方面，為加速構建現代物流體系，民航局專門成立了促進航空物流發展工作領導小組，并成立航空物流處。作為現代物流體系的重要環節，航空貨運將迎來新的戰略機遇。
03
政策建議
1.不斷強化大型機場貨運功能，提高資源保障水平和能力
從國際經驗和我國現實看，大型機場的貨運功能對一國貨運發展十分關鍵。例如美國不僅擁有8個貨運吞吐量百萬噸級機場，其中前4位孟菲斯機場(MEM)、路易斯維爾機場(SDF)、安克雷奇機場(ANC)、辛辛那提機場(CVG)的FR值均都超過100，是美國四大貨運專用機場;奧克蘭機場(OAK)、邁阿密機場(MIA)、檀香山機場(HNL)三個旅客吞吐量千萬級機場貨運優勢同樣明顯(FR值均大于30)。
我國四個貨郵吞吐量百萬噸級機場有上海/浦東(FR=47.7)、廣州/白云(FR=26.2)、深圳/寶安(FR=24.3)、北京/首都(FR=19.6)四個，但均不是貨運專用機場;旅客吞吐量千萬級機場僅有上海/浦東具有貨運優勢。
隨著客運規模的快速擴張，目前的突出矛盾是，我國四大機場均在“頂著天花板”運行，航權時刻等資源緊張。提高大型機場的資源保障能力，發揮大型機場貨運功能是當前的重要任務之一。
2.充分發揮全貨運航司主體作用，引導航司運力投放
總結來看，機場貨運功能主要通過三種方式發揮：
一是依托大型綜合物流集成商，如孟菲斯機場;
二是依托電商巨頭的自有物流體系，如辛辛那提機場;
三是全貨機和客機腹艙相結合發展，如洛杉磯機場。現階段在我國尚未具備貨運專用機場的情況下，全貨機和客機腹艙相結合發展是現實的選擇，腹艙仍將成為一段時間內大型機場貨運功能的主要運力模式，但目前全貨運航司受時刻資源限制發展空間嚴重不足，由此導致全貨運航司增加運力投放存在較大困難，這在上海/浦東、廣州/白云、深圳/寶安、北京/首都等大型樞紐機場中表現的更加突出。
可以預計，隨著我國“123小時快貨物流圈”的打造，長期來看，為全貨運航司提供充分時刻資源、充分發揮全貨運航司的主體作用將是亟待解決的重要問題。
3.提前謀劃全貨運機場建設進程，打造機場貨運功能體系
從美國貨運功能體系發展的特征來看，貨運專用機場建設是打造機場貨運功能體系的必然趨勢。美國貨運規模總量前3位的機場(孟菲斯機場、路易斯維爾機場、安克雷奇機場)均是貨運專用機場，即貨運專用機場通常是機場功能體系中的首位機場，由于航權、時刻、運力等相對充足，也符合航空貨運靈活性運營特征。
目前，以順豐集團為主要運營主體的鄂州機場即將在“十四五”初期投入運營，嘉興機場也在加快建設，我國即將擁有以貨運為主的樞紐機場。需要指出的是，應把握當前戰略機遇期，適度超前謀劃貨運專用機場建設，合理布局并進一步增加貨運專用機場的建設數量。
4.持續改善航空貨運發展大環境，重點提升相關環節運行效率
通過監管模式創新和新技術應用等措施，持續優化通關流程，提高通關效率;加強相關部門之間的協調，以國內大循環為主體，暢通航空貨運“微循環”，合力打通制約航空貨運效率各環節“堵點”。統一運輸標準，積極發展多式聯運。
同時，以“四型機場”建設為契機，加強貨運基礎設施的信息化和智能化建設，突破航空貨運相關主體之間信息壁壘，積極拓展新一代信息技術在航空貨運中的應用，實現數據共享、相互兼容，提升航空貨運整體運行效率。
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