6月13日，湖北十堰發(fā)生燃?xì)獗ā膱?bào)道的情況看，管道天然氣事故的可能性更大。盡管正式調(diào)查結(jié)果還沒出來，包括對瓶裝石油氣在內(nèi)的燃?xì)獍踩挪楣ぷ饕言诟鞯卣归_。

  然而，瓶裝液化石油氣配送運(yùn)輸?shù)男姓O(jiān)管是哪個(gè)部門的職責(zé)，長期以來存在著一些爭議。

  2021年3月19日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部、應(yīng)急部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)瓶裝液化石油氣安全管理的指導(dǎo)意見》(建城〔2021〕23號)。其中涉及到瓶裝液化石油氣配送運(yùn)輸?shù)陌踩芾韱栴}。

  1

  在開始學(xué)習(xí)這個(gè)文件前，有必要了解有關(guān)燃?xì)獾囊恍┗厩闆r。

  城鎮(zhèn)燃?xì)猓?/span>

  根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，城鎮(zhèn)燃?xì)馐侵冈诔擎?zhèn)區(qū)域作為燃料(非工業(yè)生產(chǎn)原料)使用并符合一定要求的氣體燃料，主要包括天然氣(含煤層氣)、液化石油氣和人工煤氣。

  城鎮(zhèn)燃?xì)獾闹鞴懿块T通常是建設(shè)主管部門。

  順便帶一句，農(nóng)村的燃?xì)夤芾韰⒄铡冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的規(guī)定執(zhí)行。“城鎮(zhèn)燃?xì)狻钡母拍顚?shí)際是(城鄉(xiāng))燃?xì)狻?/span>

  城鎮(zhèn)燃?xì)庵械娜斯っ簹猓驗(yàn)槌杀靖摺㈦s質(zhì)多、污染重，正在天然氣化進(jìn)程中被逐步淘汰。

  城鎮(zhèn)燃?xì)庵械奶烊粴猓亲钋鍧嵉幕茉矗浅斯艿溃容^難運(yùn)輸。用過天然氣燃料的司機(jī)都知道，大型車輛使用的液化天然氣(LNG)，需要低溫儲罐以保持-162℃的冷凍狀態(tài);小型車輛使用的壓縮天然氣CNG，則需要20Mpa高壓的氣瓶儲存。

  而管道輸送，雖然屬于運(yùn)輸方式之一，但根據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，基本不涉及到交通運(yùn)輸部門。

  瓶裝液化石油氣：

  液化石油氣是在煉油廠對天然氣或者石油進(jìn)行加壓降溫液化得到的一種無色揮發(fā)性液體。主要成分是丙烷、丁烷，易燃液體。

  液化石油氣可以通過鋼瓶、管道和槽罐車運(yùn)輸。以鋼瓶為容器的就是瓶裝液化石油氣。通常在鋼瓶里裝著的“液化氣”“煤氣”，實(shí)際說的都是液化石油氣。

  隨著天然氣的開發(fā)以及管道的建設(shè)，天然氣正在加速普及。

  但瓶裝液化石油氣還是有其市場。燃?xì)夤艿啦荒艿竭_(dá)的地方，液化石油氣鋼瓶可以到達(dá)。未鋪設(shè)管道區(qū)域內(nèi)的居民住宅、一些餐飲門店都是瓶裝液化氣的用戶。還有廣大農(nóng)村地區(qū)，使用瓶裝液化石油氣更為普遍。

  2

  有瓶裝液化石油氣使用的市場需求，就有瓶裝液化石油氣配送運(yùn)輸活動。

  液化石油氣產(chǎn)品的供應(yīng)鏈也是按“生產(chǎn)者→銷售者(經(jīng)營者)→用戶”的基本走向來的。大致上是這樣：

  從煉油廠或油氣田通過槽罐車運(yùn)輸至儲配站。液化石油氣儲配站具有液化石油氣產(chǎn)品接卸、儲存、灌裝等設(shè)施。

  在儲配站完成灌瓶的瓶裝液化石油氣運(yùn)至供應(yīng)站點(diǎn)。供應(yīng)站是根據(jù)規(guī)劃布局的;罐裝的是自有產(chǎn)權(quán)的氣瓶。

  供應(yīng)站根據(jù)用戶需求，由送氣工上門送氣，將瓶裝液化石油氣配送到終端用戶。當(dāng)然也存在用戶自提的情況。

  這一過程中經(jīng)常使用到的有兩個(gè)詞：“運(yùn)輸”“配送”。在《物流術(shù)語》(GB/T18354)中，對這兩個(gè)詞是這樣定義的：

  運(yùn)輸：用專用運(yùn)輸設(shè)備將物品從一個(gè)地點(diǎn)向另一個(gè)地點(diǎn)運(yùn)送，其中包括集貨、分配、搬運(yùn)、中轉(zhuǎn)、裝入、卸下、分散等一系列操作。

  配送：在經(jīng)濟(jì)合理區(qū)域范圍內(nèi)，根據(jù)客戶要求，對物品進(jìn)行揀選、加工、包裝、分割、組配等作業(yè)，并按時(shí)送達(dá)指定地點(diǎn)的物流活動。

  在瓶裝液化石油氣領(lǐng)域，我們大致上可以說，貨物在經(jīng)營者之間的流轉(zhuǎn)，是“運(yùn)輸”;經(jīng)營者向終端用戶輸送，是“配送”。

  在這一供應(yīng)鏈中，儲配站是核心和樞紐，起到了承前啟后的作用。儲配站之前是液化石油氣的運(yùn)輸;儲配站之后是瓶裝液化石油氣的配送。

  3

  使用槽罐車通過道路運(yùn)輸液化石油氣，管理職責(zé)清晰。因?yàn)槲ｋU(xiǎn)系數(shù)高、發(fā)生事故危害巨大，交通運(yùn)輸部門對液化石油氣槽罐車運(yùn)輸實(shí)行嚴(yán)格的管理。造成20人遇難的2020年沈海高速浙江溫嶺段“6·13”重大事故，爆炸的就是液化石油氣。

  對承運(yùn)人，發(fā)放包含易燃?xì)怏w2類1項(xiàng)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸經(jīng)營范圍的《道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證》或《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸許可證》;對符合條件的專用車輛，配發(fā)《道路運(yùn)輸證》;對駕駛?cè)藛T、裝卸管理人員、押運(yùn)人員，發(fā)放相應(yīng)的從業(yè)資格證，對道路運(yùn)輸經(jīng)營活動，實(shí)施監(jiān)督管理。

  但是瓶裝液化石油氣的配送運(yùn)輸環(huán)節(jié)，監(jiān)管主體和適用法律就不很明確。從一些行政處罰案例看，除了交通運(yùn)輸部門。住建、公安等部門似乎都有行政執(zhí)法權(quán)。

  住建部門是燃?xì)庑姓鞴懿块T。住建部門或者集中行政處罰權(quán)的城市管理綜合執(zhí)法部門，似乎有執(zhí)法權(quán)。

  在溫州永嘉的一起行政處罰中，永嘉縣住建部門依據(jù)《浙江省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》以“未取得燃?xì)饨?jīng)營許可證從事燃?xì)饨?jīng)營活動”對永嘉縣長順危險(xiǎn)品貨物運(yùn)輸有限公司作出罰款9萬元、沒收涉案燃?xì)饧颁撈康男姓幜P。針對被處罰人所稱的只是從事燃?xì)膺\(yùn)輸而未從事燃?xì)饨?jīng)營的辯解，永嘉縣住建部門運(yùn)輸瓶裝燃?xì)獾男袨橹皇瞧浣?jīng)營瓶裝燃?xì)庑袨榈囊粋€(gè)環(huán)節(jié)。

  在大部分地區(qū)，住建部門的這項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)又劃轉(zhuǎn)集中到了城市管理部門或綜合行政執(zhí)法部門。

  公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)是《治安管理處罰法》第三十條，對“違反國家規(guī)定，制造、買賣、儲存、運(yùn)輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)”的罰則。通過裁判文書網(wǎng)，可以搜索到不少針對運(yùn)輸“無證運(yùn)輸液化氣危化品”實(shí)施治安處罰引起行政訴訟的案例。

  廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局的一份材料里透露：2019年8月1日至12月20日，廣州僅一家公司就有34人次送氣工因配送瓶裝液化氣被行政拘留，合計(jì)被拘留224天。

  由于監(jiān)管主體、職責(zé)權(quán)限都不明確，一定程度上出現(xiàn)了管理真空或重疊，監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)。

  4

  《關(guān)于加強(qiáng)瓶裝液化石油氣安全管理的指導(dǎo)意見》(建城〔2021〕23號)中有以下幾部分與瓶裝液化石油氣運(yùn)輸配送有關(guān)：

  關(guān)于企業(yè)主體責(zé)任：

  (三)督促落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)必須依法取得燃?xì)饨?jīng)營許可證，建立完善的安全管理制度，企業(yè)法定代表人、實(shí)際控制人是安全生產(chǎn)工作的第一責(zé)任人。依法依規(guī)開展瓶裝液化石油氣經(jīng)營、儲存、充裝、運(yùn)輸?shù)葮I(yè)務(wù)，強(qiáng)化對管理人員以及運(yùn)行、維護(hù)和搶修人員的安全教育培訓(xùn)，對重要設(shè)施進(jìn)行定期安全檢查。加強(qiáng)對用戶安全用氣的指導(dǎo)服務(wù)，幫助消除安全隱患，對用戶存在安全隱患又拒不整改的，企業(yè)應(yīng)向所在地街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(燃?xì)夤芾聿块T)報(bào)告。……

  關(guān)于部門職責(zé)：

  (四)切實(shí)履行部門監(jiān)管職責(zé)。各地有關(guān)部門要按照“管行業(yè)必須管安全”和“誰審批、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)安全”的原則，切實(shí)履行瓶裝液化石油氣安全監(jiān)管職責(zé)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(燃?xì)夤芾聿块T)依法實(shí)施燃?xì)饨?jīng)營許可，加強(qiáng)對瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)安全狀況的監(jiān)督檢查。市場監(jiān)管部門……交通運(yùn)輸部門加強(qiáng)對從事液化石油氣運(yùn)輸?shù)奈ｋU(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸企業(yè)和車輛的監(jiān)管。應(yīng)急管理部門對液化石油氣生產(chǎn)過程實(shí)施安全監(jiān)督管理，消防救援機(jī)構(gòu)依法對瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)遵守消防法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)情況開展監(jiān)督檢查，組織開展事故應(yīng)急救援。商務(wù)部門……公安部門……

  針對運(yùn)輸配送環(huán)節(jié)：

  (八)加強(qiáng)瓶裝液化石油氣配送管理。各地要嚴(yán)格貫徹落實(shí)《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》，使用貨車運(yùn)輸瓶裝液化石油氣的，須取得危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證;瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)對其從事送氣服務(wù)的人員和三輪車、電動車等配送工具加強(qiáng)管理，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。制定瓶裝液化石油氣配送服務(wù)安全管理規(guī)范，按規(guī)定設(shè)置配送車輛及人員標(biāo)志標(biāo)識，明確配送服務(wù)相關(guān)安全要求。

  或許是多部門聯(lián)署的原因，文件的表述存在一定問題。但根據(jù)筆者個(gè)人的理解，文件起碼明確了以下意思：

  一，使用槽罐車進(jìn)行液化石油氣運(yùn)輸，由交通運(yùn)輸部門適用《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》管理。

  二、從事瓶裝液化石油氣運(yùn)輸配送，就等根據(jù)交通工具進(jìn)行分類。使用載貨汽車進(jìn)行運(yùn)輸?shù)模山煌ㄟ\(yùn)輸部門管理;使用三輪車、電動車等配送工具送氣的，交通運(yùn)輸部門不管。

  或許能從中讀出其他意思。歡迎討論。

  5

  仔細(xì)研讀建城〔2021〕23號文件，還是不夠具體、清晰，起碼有以下兩方面：

  一是關(guān)于“配送工具”。

  文件中以“貨車”和“三輪車、電動車”來劃分運(yùn)輸(配送)的管轄，不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

  嚴(yán)格來說，“貨車”只是相對客車而言，是對運(yùn)輸對象的分類。瓶裝天然氣當(dāng)然屬于貨運(yùn)。這個(gè)概念起不到界分的作用。

  “三輪車”、“電動車”的概念，只是強(qiáng)調(diào)了車輪和動力。機(jī)動車中就有三輪汽車類型，屬于載貨汽車。另外用于載貨的還有三輪摩托車。

  而隨著新能源技術(shù)推進(jìn)，車輛電動化已經(jīng)成了方向之一。交通運(yùn)輸部還在組織開展“城市綠色貨運(yùn)配送示范工程”。不能因?yàn)檐囕v使用了新能源就認(rèn)為改變了運(yùn)輸?shù)男再|(zhì)進(jìn)而以此界定管轄范圍。

  二是關(guān)于“送氣服務(wù)人員”。

  送氣服務(wù)是瓶裝液化石油氣供應(yīng)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，除了送氣到戶，理論上還需要提供接裝、安全用氣知識宣傳、燃具安全檢查等。

  從事送氣服務(wù)的人員需要駕駛?cè)嗆嚒㈦妱榆嚨扰渌凸ぞ摺５募灰笃垦b液化石油氣經(jīng)營企業(yè)對這些人員加強(qiáng)管理，沒有提及道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸從業(yè)資格。

  如果適用道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理體系，他們就需要經(jīng)設(shè)區(qū)的市級人民政府交通運(yùn)輸主管部門考試合格，并取得相應(yīng)的從業(yè)資格證。另外還需要押運(yùn)員。

  文件似乎只要求瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)自主管理。這與道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸從業(yè)人員管理制度不相符。

  這可能繼續(xù)留下了管轄爭議的空間。

  6

  建城〔2021〕23號文件要落地，還需要各地人民政府或各有關(guān)職能部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，出臺相關(guān)的具體規(guī)定。

  城市燃?xì)夤芾砑汝P(guān)系到千家萬戶的民生問題又關(guān)系公共安全，該領(lǐng)域法制建設(shè)起步也早。

  2010年10月，國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》(國務(wù)院令第583號公布，第666號修改)，2011年3月1日起施行。這是城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾眍I(lǐng)域最高效力的法規(guī)。2002年版的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(國令第344號)曾規(guī)定城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩芾聿贿m用本條例。

  在此之前，還曾有《城市燃?xì)獍踩芾硪?guī)定》(建設(shè)部、勞動部、公安部令第10號)、《城市燃?xì)夤芾磙k法》(建設(shè)部令第62號)(均已于2011年廢止)。而各省、自治區(qū)、直轄區(qū)和一些中心城市也早已制定了相關(guān)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。在《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》頒布后，又紛紛進(jìn)行了修改完善。

  這些法規(guī)規(guī)章對燃?xì)饨?jīng)營、運(yùn)輸、儲藏、使用等都作了規(guī)定，但是對瓶裝液化石油氣的配送卻大多語焉不詳，多是些“按規(guī)定加強(qiáng)管理”“應(yīng)符合安全運(yùn)輸要求”等空泛要求。這或許是因?yàn)榕渌铜h(huán)節(jié)在整個(gè)燃?xì)夤芾碇羞€算不上是重點(diǎn)。

  在安全管理日趨精細(xì)化的當(dāng)下，很多地區(qū)針對瓶裝液化石油氣入戶前“最后一公里”管理出臺了政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件。

  2020年7月2日，上海市人民政府令第34號公布《上海市液化石油氣管理辦法》。這部規(guī)章要求：瓶裝液化氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定配送實(shí)施方案，并報(bào)用戶所在區(qū)建設(shè)管理部門。配送車輛設(shè)置統(tǒng)一的瓶裝液化氣企業(yè)標(biāo)識，安裝衛(wèi)星定位裝置市建設(shè)管理部門的信息監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)時(shí)聯(lián)通。送氣服務(wù)人員佩戴崗位從業(yè)證(牌)。

  2020年12月15日，江蘇省住建廳、公安廳、交通運(yùn)輸廳、市場監(jiān)督管理局發(fā)布《江蘇省瓶裝液化石油氣配送服務(wù)管理辦法(試行)》(蘇建規(guī)字〔2020〕7號)，廢止了原《江蘇省瓶裝燃?xì)馑蜌夥?wù)管理規(guī)定》(蘇建規(guī)字〔2010〕3號)。《辦法》推廣使用電動車進(jìn)行配送，車身標(biāo)色采用黃色，印刷“瓶裝液化石油氣配送車”字樣。瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定對送氣工進(jìn)行培訓(xùn)、考核及繼續(xù)教育，發(fā)放送氣服務(wù)證。燃?xì)庵鞴懿块T負(fù)責(zé)瓶裝液化石油氣配送服務(wù)管理;公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)配送車輛的監(jiān)督管理。

  2020年12月30日，廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局經(jīng)市政府同意，印發(fā)了《廣州市瓶裝液化石油氣末端配送專用電動三輪車管理辦法》(穗城管規(guī)字〔2020〕10號)。《辦法》規(guī)定，瓶裝液化石油氣末端配送專用電動三輪車實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管平臺、統(tǒng)一人員管理、統(tǒng)一標(biāo)志標(biāo)識、統(tǒng)一規(guī)范運(yùn)行。市公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)查處交通違法行為;燃?xì)庑姓鞴懿块T負(fù)責(zé)統(tǒng)籌對使用瓶裝液化石油氣末端配送專用電動三輪車的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

  浙江省推廣瓶裝燃?xì)獍踩芾怼芭R海經(jīng)驗(yàn)”。臨海市行業(yè)“三統(tǒng)一”管理，構(gòu)建三級閉環(huán)管理體系，制定了《臨海市瓶裝燃?xì)獍踩芾磙k法》《臨海市瓶裝燃?xì)馑蜌夥?wù)管理辦法(試行)》送氣服務(wù)使用送氣專用三輪車(俗稱“小黃車”)，送氣人員攜帶《臨海市瓶裝燃?xì)鈴臉I(yè)人員送氣服務(wù)證》統(tǒng)一著裝。推出瓶裝燃?xì)庑袠I(yè)“十二分制”管理。

  7

  瓶裝液化石油氣末端的配送運(yùn)輸，無法完全納入道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理體系。如果簡單地套用道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸法規(guī)進(jìn)行管理，不僅瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營成本驟增，送氣服務(wù)人員難以為繼，交通運(yùn)輸執(zhí)法人員也將面臨著巨大的監(jiān)管壓力，最后叫苦的將會是主體為廣大居民的燃?xì)庥脩簟?/span>

  瓶裝液化石油氣配送使用的配送工具受到客觀條件限制。氣瓶要進(jìn)門入戶，配送工具往往要走街串巷進(jìn)小區(qū)，很多路段和區(qū)域不具備載貨汽車通行條件。而且每次運(yùn)輸都是小批量。要求配送車輛辦理《道路運(yùn)輸證》不太現(xiàn)實(shí)。

  送氣服務(wù)人員除了進(jìn)行運(yùn)送，還附帶著氣瓶卸車、上樓進(jìn)門、取回空瓶工作，還要為用戶接裝，完成點(diǎn)火測試，充當(dāng)戶內(nèi)檢修工，進(jìn)行泄漏檢查。如果再要求送氣服務(wù)人員取得道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸從業(yè)資格，難度極大。

  因此，應(yīng)當(dāng)對配送活動的性質(zhì)加深認(rèn)識。作為瓶裝液化石油氣供應(yīng)鏈末端的配送，包括了運(yùn)輸，但又不僅僅是運(yùn)輸。而這運(yùn)輸也是特殊的運(yùn)輸。由燃?xì)庵鞴懿块T(或綜合執(zhí)法部門)行使監(jiān)管權(quán)比較合適。

  液化氣儲配站是瓶裝液化石油氣經(jīng)營的核心。按照燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃，儲配站均有一定的配送服務(wù)區(qū)域。同時(shí)根據(jù)相關(guān)法規(guī)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)使用自有產(chǎn)權(quán)氣瓶。在此情況下，如果根據(jù)當(dāng)?shù)亟煌顩r，規(guī)范地使用一些小型交通工具配送運(yùn)輸，并不一定會有很大危險(xiǎn)性。

  《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》規(guī)定，以城市門站為界，門站以外的天然氣管道輸送不適用本條例。液化石油氣的運(yùn)輸是否也能象天然氣一樣分段管理?

  如果能以儲配站為界，在儲配站服務(wù)區(qū)域內(nèi)一定數(shù)量的自有氣瓶的運(yùn)輸不適用道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理，可能是比較科學(xué)的。對儲配站跨區(qū)域運(yùn)輸或者運(yùn)輸大批量的、非自有氣瓶的，則依據(jù)道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理法規(guī)予以查處。

  各地進(jìn)行的一些有益探索，兼顧用氣和安全兩大主題，正視現(xiàn)實(shí)，科學(xué)施策，較好地解決了瓶裝液化石油氣運(yùn)輸(配送)中存在的矛盾。

  在尚未有具體規(guī)定的地區(qū)，各相關(guān)職能部門還是得在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮下做好工作，保障瓶裝液化石油氣運(yùn)輸(配送)安全。

  畢竟，用氣很重要，安全也同樣重要。

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