國際航權具有“主權性”、“經濟性”和“稀缺性”，是市場主體從事國際航空運輸服務的基本前提，也是提高國際航空競爭力的重要資源。如何合理高效分配現有航權，實現資源利用最大化是政府和企業共同關注的焦點問題。因此，國際航權配置機制設計的優化，對于激發市場主體活力，提供高質量的航空運輸服務，形成公平合理、有序競爭的國際航空運輸市場具有重要現實意義。
同時，我國民航將進入發展階段轉換期、發展質量提升期和發展格局拓展期的“三期疊加”階段，完善現有國際航權分配與使用機制，在政策上有效引導航空公司積極拓展國際市場、提高國際競爭力，加快構建國內國際雙循環的新發展格局，也是“十四五”時期和未來一段時期內我國民航高質量發展和新時代民航強國建設的內在要求。
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我國國際航權分配政策現狀及評價
政策現狀
2009年，民航局制定了《國際航權分配與使用管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。考慮到當時國際航空運輸發展實際，《暫行辦法》對國際航線側重于市場準入管理。然而，《暫行辦法》的航線準入原則并不完善，缺乏量化的評價標準，事后監管也較為薄弱。
隨著我國國際航空運輸市場不斷開放，航空公司開辟國際航線的積極性高漲，國際航空樞紐初具規模，國內航空公司的國際競爭力逐步增強。我國國際航空運輸發展環境的變化，要求有序擴大市場準入，進一步引入競爭。為適應我國國際航空運輸發展進入新階段的需要，更加公平、公正、公開地配置國際航權資源，2018年，民航局制定了《國際航權資源配置與使用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。相比之前的《暫行辦法》，該《辦法》條件明確、量化評定、程序清晰，最大限度減少自由裁量權，能夠更好適應當前我國國際航空運輸發展新形勢，有利于更好建立科學合理的長效管理機制。
政策評價
1. 評價方法——模糊綜合評價法
(1)基本原理
模糊綜合評價借助模糊數學的一些概念，對實際的綜合評價問題提供評價，即模糊綜合評價以模糊數學為基礎，應用模糊關系合成原理，將一些邊界不清、不易定量的因素定量化，進而進行綜合性評價的一種方法。
首先把一個具體的綜合評價問題提取出若干評價指標(影響因素)，設置評語集;再分別確定各個指標的權重向量和權重判斷矩陣(模糊關系矩陣)，將矩陣與指標權重向量進行模糊運算和歸一化，得到模糊綜合評價結果。
在確定模糊關系矩陣時，一般是由專家或與評價問題相關的專業人員依據評判等級對評價對象進行投票，然后統計票數結果。常用的模糊運算規則有主因素突出型和加權平均型，為綜合利用權重向量矩陣和權重判斷矩陣信息，本研究采用加權平均型運算規則。同時，本研究評語集設置為五種程度：{較差、差、一般、好、較好}。
(2)方法特點
方法優點：一是通過精確的數字手段處理模糊的評價對象，使定性問題定量化，提高政策評估的準確性;二是評價結果是一個向量，不是一個點值，包含的信息比較豐富，既可以比較準確的刻畫被評價對象，又可以進一步加工，得到參考信息。
方法缺點：指標集個數較大時，在權重向量和為1的條件約束下，相對隸屬度權系數往往偏小，權重向量與模糊矩陣不匹配，結果會出現超模糊現象，分辨率差。由于本研究指標集個數較小(不超過6個因素)，因此不會出現超模糊現象。
(3)評價思路
本研究采用模糊綜合評價法對我國國際航權分配政策的制定、實施和效果進行總體評價，從而提煉出當前我國國際航權分配政策存在的短板和問題，為后續完善政策發展思路提供決策參考。
圖1 國際航權分配政策評價思路
為此，按照本研究的評價思路，本研究共設計了用于模糊綜合評價的調查問卷。為提高問卷的有效率和評估的可信度，增加了被訪者的基本信息部分，包括身份(行業管理者、科研工作者、航司工作者、機場工作者、其他)、從業年限、以及對調查內容的了解程度等內容。在具體分析中，本研究剔除從業年限為2年及以下、對調查內容了解程度低和較低的樣本。
2. 政策評價結果
從統計結果來看，我國《國際航權資源配置與使用管理辦法》的制定、執行和效果均較好。政策制定方面，較好地規范了航權資源配置與使用，適應我國國際航空運輸發展環境變化;政策執行方面，航權資源配置與使用規則公平、公開、公正，落實到位;政策效果方面，較好地提高了我國國際航空競爭力，促進了航空公司理性競爭、差異化經營。
表1 我國《國際航權資源配置與使用管理辦法》評估模糊關系矩陣
經模糊運算，我國《國際航權資源配置與使用管理辦法》評估量化綜合評價結果顯示，較好的隸屬度為0.475，綜合得分為4.242。總體而言，我國《國際航權資源配置與使用管理辦法》較好。
表2 我國《國際航權資源配置與使用管理辦法》量化總體評價
同時也應該看到，現有國際航權分配政策在適應我國國際航空運輸發展環境變化和政策執行方面(航權資源配置與使用規則公平、公開、公正，落實到位)仍有提升空間。
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國際航權分配經驗借鑒
澳大利亞
澳大利亞國際航空服務委員會負責分配航權給澳大利亞的航司以運營國際航線。國際航空服務委員會在分配航權時采用公共利益標準。在評估公共利益時，委員會將首先考慮澳大利亞承運人是否有足夠的能力獲得必要的許可以在該航線上運營并實施其申請。
此外，委員會還考慮航權分配所帶來的競爭利益，包括：
需要澳大利亞的承運人能夠有效地與其他國家的承運人進行競爭;
某條航線上的航空公司數量以及澳大利亞航空公司之間現有的運力分布情況;
降低關稅、增加服務選擇和班次以及創新服務差異化的前景;
航空公司打算為自己運營的飛機提供運力的程度。
國際航空服務委員會還會考慮的其他公共利益包括消費者利益、貿易利益、民航產業結構，以及它認為相關的任何其他標準。
新加坡
新加坡專門成立了航權委員會，新加坡航空航行(航空服務牌照)條例為航權委員會依據航空運輸協定(ASA)在考慮授予或更新定期航空服務牌照的申請時提供了一個可能考慮的廣泛事項清單。包括:
航空公司的國籍，包括成立地點和對該航空公司擁有實質性所有權和有效控制權的人員的國籍;
航空公司的財力和維持充足、令人滿意、安全及效率的航空服務的能力;
相關航權的可得性;
該航空公司提出的航空服務的細節包括：
需要服務的城市和航線;
飛機類型;
擬提供航空服務的班次、運力及時間表;
運載的交通類別;
應收取的關稅及關稅條件;
預期負載系數;
為避免在提供上述航空服務時蒙受任何經濟損失而必須達到的預期客運量;
建議的航空服務開始日期，以及該航空公司迅速進入航空服務市場的能力;
提供的航空服務的性質，包括與任何其他航空公司的任何聯合服務、代碼共享和其他安排;
航空公司的經營策略;
符合國際民用航空有關操作和安全標準的要求。
馬來西亞
根據第771號法案第66節規定，馬來西亞的航權管理和分配由馬來西亞航空委員會(MAVCOM)負責。在此過程中，MAVCOM可能會考慮以下相關因素:
航空公司提供航空運輸服務的表現;
對消費者、民航行業和公共利益的影響;
將同一航線的航權分配給兩家或多家航空公司的好處;
航空公司之間提供航空運輸服務的競爭。
馬來西亞航權分配是通過一種透明和包容的過程來實施的，該過程適用于國內和國際航權的分配。在收到馬來西亞航空公司關于特定航線的航權申請后，MAVCOM將通知所有其他馬來西亞航空公司。這些其他航空公司可以在指定期限內提交競爭性投標，或提交反對意見、保留意見或陳述。在考慮所有相關因素和來自其他航空公司的反饋后，MAVCOM將決定上述航權的分配，成功的航空公司將獲得航權證書。
此外，MAVCOM會將航權分配的決定以及馬來西亞ASAs中已生效航權摘要公布在其網站上。
羅馬尼亞
羅馬尼亞有限的國際航權分配由羅馬尼亞交通部負責、由交通部的民用航空總局負責具體實施。羅馬尼亞交通部2007年第269號指令中明確了指定共同體承運人使用羅馬尼亞與非歐盟國家之間航權的相關條件。
在有限航權的航線上，競爭性的未使用航權申請須由民航總局按下列準則進行評估:
滿足航空運輸需求(提供服務的班次和運力、直接或間接服務、營運天數等);
提供關于服務可持續性至少兩年的保證;
擬開始運作的日期和期間;
提供給消費者服務的可獲得性(票務銷售網絡、互聯網服務等);
關稅政策，包括票價;
提供服務與現有航線網絡連接性(如有);
飛機在環境方面的表現，包括噪音污染。
同時，羅馬尼亞交通部還將在以下情況下撤銷已簽發的指定：
承運人自指定之日起6個月內未開始在該指定航線上經營航空服務;
航空服務中斷并在六個月內未恢復，由于指定承運人無法控制的情況所致除外;
其他國家的民航主管部門未向指定的承運人授予經營授權，或撤銷該授權;
該承運人已通知羅馬尼亞民航總局其打算停止營運有關航線;
承運人未遵守其在航班班次、運力、運價、客票分配等方面作出的承諾;
承運人一再拖欠羅馬尼亞機場或航空導航服務提供者費用。
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政策建議
一是完善航權配置機制設計，將市場與經濟效益指標納入航權分配政策。在充分考慮消費者利益、樞紐導向、資源使用效率、企業表現的基礎上，增加市場需求與經濟效益維度的考量，進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高航權利用的質量、航線網絡的韌性和航司的國際市場競爭力。建議要求航空公司在申請有運力限制的遠程國際航線時，同時提交市場前景分析報告，對該航司在此航線上未來(如2年)的市場規模、競爭情況、盈利能力等進行綜合研判，并將此報告作為一項經濟效益評價指標納入航權配置評判體系。此外，在現有國際航權配置政策定量評價基礎上，允許航司之間進行競爭性申請，或提交反對意見、保留意見或陳述，體現透明性和包容性。
二是加強航權配置監管力度，提高國際航權使用效率和航空公司運營品質。完善關于航權的清理和監測機制，動態監控航空公司航權使用現狀，對利用不充分的航權予以快速收回。建議定期對已分配的二類遠程航線進行評估，并對照其申請時提交的市場前景分析報告，對于偏離預期目標一定程度(如50%以上)的航空公司，下一周期將其航權額度予以重新配置，該航空公司可根據自身發展戰略選擇是否再次參與競爭。對于二類非遠程航線，建議側重于航線運營品質指標，如執行率、正常率和客座率等。
三是探討專門成立航權委員會，充分發揮航權配置在提升國際競爭力中的關鍵作用。航權委員會的主要職責在于國際航權的配置和管理，以優化我國國際航線網絡布局和提高航司國際市場競爭力為主要目標，統籌公共利益、行業利益和公眾利益，加強對交通強國和新時代民航強國戰略的支撐作用和先導作用。建議以航權委員會為抓手，增強我國航權配置政策的制定、執行和效果管控和對國際航空運輸發展環境變化的適應性，及時掌握國際航空市場變動趨勢和航權資源供需結構，注重前瞻性政策研究，強化市場引導和戰略功能。此外，還應加強國際航權配置中對航司的經濟監管(如反壟斷)、以及對突發公共事件(如新冠肺炎疫情)情形下臨時性航權安排的管理。
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